TEMSİLİ SİSTEME VE KUVVETLERİN DENGELİ BİR ŞEKİLDE AYRILIĞI PRENSİBİNE DAYANAN VE PARLAMENTO ÜSTÜNLÜĞÜNÜ ESAS SALAN HÜKÜMET SİSTEMİ İLE TAM BAŞKANLIK SİSTEMİNİ ESAS ALAN  BAŞKANLIK HÜKÜMET SİSTEMİNİN  HUKUKİ AÇIDAN KARŞILAŞTIRILMASI

I. Anayasa Değişikliği Kavramı ve Türleri

Öncelikli olarak Anayasa Değişikliği kavramı ile sistem değişikliği kavramları üzerinde kısaca durulmasının faydalı olacağını düşünüyorum.

Anayasa değişiklikleri, hakiki anlamda total (toptan) revizyon (gözden geçirme) – toptan anayasa değişikliği şeklinde ya da kısmi Anayasa değişikliği şeklinde olmak üzere iki şekilde karşımıza çıkmaktadır. Bu iki değişiklik türünün yanında anayasanın bazı hükümlerinde, küçük değişiklikler,  yeni eklemeler yapan, kısmi rötuş şeklinde anayasa değişiklikleri de söz konusu olabilmektedir.

Toptan Anayasa değişikliğinde; 1961 Anayasasının ve 1982 Anayasasının düzenlenmesinde olduğu  gibi, Anayasa metinleri, toptan , tamamen baştan sona kadar, yeniden üzerinde ayrıntılı düşünülmek ve çalışılmak suretiyle, yeni madde numaraları konarak, kaleme alınmaktadır. Bu metin  Yasal prosedür dahilinde, milletin onayına sunulur ve yürürlüğe girecek Anayasa metni haline getirilir ve devleti oluşturan toplumda ve ülkede uygulanır.

Kısmi Anayasa değişikliği, Anayasanın kısmen bazı hükümlerinin , toplumun ekonomik, siyasi  gelişim ve ihtiyaçlarına  ve uluslararası ilişkilere uyum sağlamak için değiştirilmesinden ibarettir. 3 Ekim 2001 tarihli ve 4709 sayılı kanunla Anayasanın toplam (34) maddesinde yapılan değişiklikler buna örnek gösterilebilir.

Kısmi rötuşlu Anayasa değişikliği ise; Anayasanın bazı hükümlerinde düzeltme ve yeni fıkra ekleme veya fıkra çıkarma veya  ilave etme şeklinde ortaya çıkan ve yapılan değişikliklerdir. Bunların örneklerini, 27.12.2002 tarih ve 4777 Sayılı Yasa ile Anayasanın 77 ve 78. maddelerinde yapılan değişiklikler teşkil etmektedir.

II. Siyasi Sistem – Siyasi Rejim Kavram ve Türleri

Siyasi sistem, ülkede hakim olacak siyasi rejimle ilgilidir. Siyasi sistem ;kayıtsız ve şartsız  millete ait olan egemenliğin paylaşımı ve kullanımı ile de yakından ilgilidir.Devlet kudreti ve iktidarını ifade eden egemenliğin paylaşımında; kuvvetler ayrılığı ilkesi, hukuk devletinin temel prensiplerinden birisidir.

Egemenliğin paylaşımına ve kullanımına ilişkin siyasi sistemleri, Hükümet sistemleri alt başlığı altında toplamak mümkündür. Hükümet sistemleri, kuvvetlerin ayrılığı veya kuvvetlerin birliği esasını dikkate alarak, kuvvetlerin içerisinde de yasama ve yürütme kuvvetleri esas sayılarak , yapılan bir ayrımdır. Yargı kuvveti, hangi hükümet sistemi söz konusu olursa olsun, daima bağımsız, tarafsız ve ayrı bir kuvvet olarak görev yapar. Bu da kişi hürriyetlerinin teminatı için  vazgeçilmez bir şart olarak kabul edilir.

Hükümet sistemleri; kuvvetler birliği ve kuvvetler ayrılığı ve kuvvetler dengesinin hakim olduğu hükümet sistemleri şeklinde bir ön ayrıma tabi tutulmaktadır, Bu ayırıma paralel olarak da, meclis hükümet sistemi ,başkanlık hükümet sistemi ve parlamenter hükümet sistemi ayrımları yapılmaktadır.

1. Kuvvetler birliğini esas kabul eden hükümet sisteminde, yasama ve yürütme kuvvetleri, fiilen ve hukuken  meclise ,yani parlamentoya aittir. Bunun örneğini 1924 Anayasasının yürürlükte olduğu dönemde ülkemizde uygulanmakta olan Meclis hükümet sistemi teşkil etmektedir. “Kuvvet birdir, bölünemez ve parçalanamaz” şeklindeki veciz ifade bu hükümet sistemini  tanımlamaktadır. İsviçre’de,  1974 yılında başlatılan ve 2001 yılında gerçekleşen toptan anayasa değişikliğinden önceki ,1874 Tarihli Federal Anayasada  Meclis hükümet sistemi öngörülmüş bulunmaktaydı.

2. Kuvvetler ayrılığı sistemini esas kabul eden, başkanlık hükümet sisteminde, yasama ve yürütme kuvvetleri birbirinden bağımsız  ve teorik olarak kudret ve otorite bakımından, birbirlerine eşit durumda bulunan yasama ve yürütme  organlarına bırakılmıştır.

– Yasama organı gibi yürütme organı da;Halk tarafından seçilerek kurulur ve her iki organın kendilerine münhasır ve  yetki ve görevleri vardır.

– Halk tarafından seçilme veya seçilmiş olma keyfiyeti yürütme organına (Başkana) yasama organı karşısında oldukça kuvvetli bir hukuki durum yaratır. Diğer hükümet sistemlerinde olduğu gibi başkanlık hükümet sistemlerinde parlamentonun üstünlüğü ve tahakkümü, bu nedenle pek kolay gerçekleşemez. Başkanlık hükümet sisteminde yürütme yetkileri bir kişiye tanınmıştır. Bu kişi ya doğrudan doğruya halk tarafından veya iki dereceli bir seçim usulü gereğince yine halk tarafından seçilmiş bir cumhurbaşkanı veya bir başkandır. Cumhurbaşkanı, anayasal yetkilerini tam bir serbesti içinde kullanır. Yasamaya karşı siyaseten sorumlu değildir. Ona hesap vermekle yükümlü durumunda da değildir. Güven oyu söz konusu değildir. Yasama organı “impeachment” hali dışında cumhurbaşkanını iktidardan düşemez.

3. Kuvvetler dengesi esasının cari olduğu hükümet sistemi – Parlamenter Hükümet Sistemi, , temsili sisteme ve kuvvetlerin dengeli bir şekilde ayrılığı prensibine dayanan ve yasama ve yürütme organı arasındaki ilişkilerin Bakanlar Kurulu aracılığı ile düzenlendiği, yani bakanların parlamentoyu karşı siyaseten sorumlu bulundukları bir siyasi rejimdir. Bu sistemin üç özelliği vardır.

– Devlet yani yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanının sorumlu olmaması,

– Bakanların parlamentoya karşı siyasi sorumluluğunun bulunması,

– Parlamentonun, yürütme organı, yani cumhurbaşkanı tarafından bazı şartların gerçekleşmesi halinde feshedilebilmesi hukuki imkanı,

Bu yetkileri nedeniyle iki türünün bulunduğu  kabul edilir: parlamento üstünlüğünün hakim olduğu siyasi rejim, yürütmenin üstün tutulduğu, parlamenter hükümet  sistemi .

Devletin siyasi iktidar ve kudretini oluşturan egemenliğin kaynağı, soyut ve manevi bir kavram ve varlık olan, millete aittir.Egemenliğin paylaşımını ise ,millet iradesi belirler. Bu hususta devletin yazılı anayasasında hükme bağlanır.TBMM tarafından seçilen ve Anayasaya göre ,yürütmenin başı sayılan Cumhurbaşkanının hukuki konumu ile halkın seçeceği bir cumhurbaşkanın hukuki konumu, demokratik hukuk devletinde üstleneceği görevler ve kullanacağı yetkiler açısından büyük farklılıklar gösterir. Halkın seçeceği bir cumhurbaşkanı, bu değişiklik ile egemenliği kullanabilecek asli organlardan biri haline gelebilecektir.

Anayasanın 6. maddesine göre, Egemenliği oluşturan üç görev ve kuvvet,  millet adına üç organ tarafından kullanılır:

– Egemenlik, yasama yetkisidir. Bu yetki, asli yasama organı olan TBMM tarafından anayasaya uygun olarak kullanılır.

– Egemenlik, Yürütme yetkisi ve görevi şeklindedir. Bu yetki ve görev ise,yürütmenin  asli organı olan , Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından ifa edilir.

– Egemenlik, Yargı yetkisidir. Bu yetki ise ,asli yargı organı olan Bağımsız Mahkemeler tarafından Türk Milleti adına yerine getirilir .

Devlet faaliyetlerinin üçe ayrılması ve her üç faaliyet için üç ayrı organın yetkilendirilmesi, bir tesbit ile iki temel kuraldan kaynaklanmaktadır. Bu tesbit daha ziyade bilimsel bir anlam taşımaktadır.Birinci kural ise,teknik nitelikte olup,faaliyetlerin daha iyi ve düzgün yürütülmesi amacına yöneliktir.Devlet faaliyet ve işlemleri paylaştırılırsa, daha iyi icra edilir, düşüncesine dayanır. İkinci kural ise,politik nitelikte olup,vatandaşların devletin ikdidar çarkının dişlileri arasında ezilmesinin önlenmesini amaçlar.Toplumu oluşturan insanları yönetme yetkisi , birden çok güç ve organın kullanımına bırakılmışsa, o insanların daha fazla özgürlüğe sahip oldukları ve olacakları esas olarak kabul edilir.[1]

Devletin siyasi iktidar ve kudretini oluşturan egemenliğin kaynağı, soyut ve manevi bir kavram ve varlık olan, millete aittir.Egemenliğin paylaşımını ise, millet iradesi belirler. Bu husus da devletin yazılı anayasasında hükme bağlanır. TBMM tarafından seçilen ve Anayasaya göre, yürütmenin başı sayılan Cumhurbaşkanının hukuki konumu ile halkın seçeceği bir cumhurbaşkanın hukuki konumu, demokratik hukuk devletinde üstleneceği görevler ve kullanacağı yetkiler açısından büyük farklılıklar gösterir. Halkın seçeceği bir cumhurbaşkanı, bu değişiklik ile egemenliği kullanabilecek asli organlardan biri haline gelebilecektir.

Kuvvetlerin paylaşılması veya bölünmesi ; hukuk devletinin temel yapısını oluşturan bir ilkedir. Devlet kudretinin organizasyonu ve  örgütlenmesinin  temel taşıdır. Kuvvetler ayrılığı ilkesinin  temel gayesi; devlet kudretinin “ kötüye kullanılmasının” önlenmesidir.

Anayasanın 6. maddesine göre, Egemenliği oluşturan üç görev ve kuvvet,  millet adına üç organ tarafından kullanılır:

– Egemenlik, yasama yetkisinin bir parçasıdır. Bu yetki, asli yasama organı olan TBMM tarafından anayasaya uygun olarak kullanılır.

– Egemenlik, Yürütme yetkisi ve görevinin bir kısmındadır. Bu yetki ve görev ise, yürütmenin  asli organı olan , Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından ifa edilir.

– Egemenlik, Yargı yetkisinin de kapsamındadır.. Bu yetki ise ,asli yargı organı olan Bağımsız Mahkemeler tarafından Türk Milleti adına yerine getirilir .

Lozan,Cenevre ve Nöşatel Hukuk Fakültelerinin emekli Anayasa Hukuku öğretim Üyesi, Prof. Dr. Jur . Jean-François AUBERT ‘e göre; Egemenliğin dengeli  paylaşılmasını ifade eden Kuvvetler ayrılığı- Kuvvetlerin bölünmesi- Kuvvetlerin paylaşımı ilkesinin önemine ilişkin tespit ve görüşleri özetle şöyledir:

Prof. AUBERT; Kuvvetler ayrığı ilkesi veya teorisinin tarihi babası olan Fransız  hukuk dâhisi MONTESQUİEU’den esinlenerek ,İsviçre Anayasası hakkındaki kommentarında şu tesbitleri yapmaktadır:

“Yazar; Devlet kudretinin kapsamını  ifade eden devlet görevlerinin ifası için, akla uygun bir teknik, bir reçete  emretmemektedir. Yazara göre, siyasi liberal doktrin açısından devletinin yetkilerinin paylaşılması suretiyle, bu kudretin esas olarak yumuşatılması hedeflenmiştir. Kanunları yapan yasama organı, bunları kendisi bizzat yürütecek ve uygulayacak olursa,dikta rejimine uygun kanunları yapacak ve bunları da diktatörce uygulayacaktır. Hakim veya yargı kuvveti; aynı zamanda kanun koyucu olursa , vatandaşların, yaşamı ve özgürlükleri (hürriyetleri) ilgili vereceği kararlarda “keyfi” davranabilecektir. Üç devletin kuvvet ve görevinin, tek organda birleşmesi durumunda, “meşhur cümlesi” gereğince  her şey kayba uğrayacaktır.

Bern hukuk fakültesi Anayasa Profesörü Pierre TSCHANNEN[2]; Prof .AUBERT’ten esinlenerek, kuvvetler ayrılığı ilkesinin içeriğinin birbirine bağlı şu dört unsurdan oluştuğunu, beyan etmektedir:

1.Görevsel kuvvetler ayrılığı ,

2.Örgütsel-organize edilmiş kuvvetler ayrılığı,

3.Görev üstlenecek kişilerle ilgili kuvvetler  ayrılığı,

4.Karşılıklı olarak kuvvetlerin frenlenmesi,

Prof .AUBERT’e göre; Devlet faaliyetlerinin üçe ayrılması ve her üç faaliyet için üç ayrı organın yetkilendirilmesi, bir tesbit ile iki temel kuraldan kaynaklanmaktadır.

Tesbit daha ziyade bilimsel bir anlam taşımaktadır.

Birinci temel kural ise,teknik nitelikte olup,faaliyetlerin daha iyi ve düzgün yürütülmesi amacına yöneliktir.Devlet faaliyet ve işlemleri paylaştırılırsa, daha iyi icra edilir, düşüncesine dayanır.

İkinci kural ise,politik nitelikte olup,vatandaşların devletin iktidar çarkının dişlileri arasında ezilmesinin önlenmesini amaçlar.Toplumu oluşturan insanları yönetme yetkisi, birden çok güç ve organın kullanımına bırakılmışsa, o insanların daha fazla özgürlüğe,temel hak ve hürriyetlere  sahip oldukları ve olacakları esas olarak kabul edilir.[3]

III. Genel Kuvvetler Ayrılığı İlkesi

Kuvvetler ayrılığı ilkesi gereğince ; yasama, hükümet/idare ve yargıdan ibaret, üç devlet fonksiyonundan her biri ayrı bir devlet faaliyeti olarak kabul edilmektedir.

Ancak kanun yapma ile onu uygulama görevlerini, hukuki açıdan ayırt etmek pek de kolay görünmemektedir.

1.Organsal -Örgütsel Kuvvetler Ayrılığı

Yasama, yürütme ve yargıdan ibaret bu üç devlet fonksiyonu, kuvvetler ayrılığı ilkesi gereğince, farklı ve birbirinden bağımsız devlet organları tarafından ifa edilmelidir.

2. Görev Üstlenecek Kişilerle İlgili Kuvvetler Ayrılığı

Kuvvetler ayrılığı ilkesi, devlet kudret ve faaliyeti kapsamında farklı devlet görevlerini üstlenecek kişilerin, yürüttükleri görevler açısından birbirinden bağımsız olması gerekmektedir.

3. Karşılıklı Olarak Kuvvetlerin Birbirlerini Frenlemesi

Organsal -örgütsel görev üstlenen kişiler açısından kuvvetler ayrılığı ilkesinin amacına ulaşması garanti edilemez. Görevlerin kötüye kullanılması engel olunamaz. Bu sebeple, örgütsel -organizasyon ve kişisel bağımsız makamların da karşılıklı birbirini frenlemesi de gerekmektedir.

II. Kuvvetler Ayrılığı – Kuvvetlerin Paylaşılması İlkesinin  Demokratik ve Hukuki Gerekçeleri

1. Genel Olarak

Kuvvetler ayrılığı ilkesi gereğince, devletin kuvvet ve kudretinin paylaşılmış, bir devlet organizasyonunu şart koşar. Demokratik hukuk devletinde kuvvetlerin ve görevlerin paylaşımı, hem kişisel hem de toplu özgürlüklerin korunması anlamını taşır.

Liberal doktrin açısından, devlet kudreti ve egemenliği; ferdi özgürlüklerin baskı altında kalmaması ve tutulmaması için yumuşatılması ve paylaşılması hedef olarak konulmuştur[4] .

Cumhuriyetlik ilkesi açısından; devlet kudreti, devleti oluşturan seçilmiş üst organlara dağıtılmalıdır ki, temel hak ve özgürlükler tam ve en üst düzeyde korunmuş olsun.

Özgürlükler kavramının çok anlamlı görünüşü dikkate alındığında, kuvvetler ayrılığı ilkesinin dayandığı ,farklı ancak yan yana olan gerekçeleri mevcuttur.

Bunları genelde; hukuk devleti, demokrasi ve  hizmet eden devlet ilkelerine bağlı gerekçeleri şeklinde özetlemek mümkündür [5]

2. Hukuk Devletine Dayanan Gerekçesi

Hukuk devleti gerekçesine göre; kuvvetler ilkesi, bireysel özgürlüklerin, devlet kudreti karşısında korunmasını öngörmektedir. Devlet kudretinin paylaşımı, hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir -bir şartıdır. Amaç,devlet kudretinin , kötüye kullanılmasını önlemektir.

3. Demokratik Siyasi Rejime Dayanan Gerekçesi

Kuvvetler ayrılığı ilkesi, devlet yönetimine katılmanın temeli olan iradenin ve karar verme işlemlerini en üst düzeyde garanti eden -teminat altına alan bir ilkedir.

Devlet faaliyet ve görevlerinin farklı organlar arasında paylaştırılması katılımcılığın -birlikteliğin her kademede toplu özgürlüklerin geliştirmesini teşvik eder. Kuvvetlerin paylaşılması, sorumluluk bilincine sahip yönetimin bir ifadesidir [6].

4. Hizmet Sunan Devlete Dayanan Gerekçesi

Hizmet sunan devlete dayanan gerekçesine göre; kuvvetlerin ayrılığı ilkesi,  devlet organizasyonun, görevsel olarak düzenlenmesinin bir enstrümanıdır[7]

Devlet faaliyet ve görevleri, bunları laikiyle en uygun ve iyi şekilde yapma kabiliyetine  devlet organına tahsis edilmelidir. Bu uygunluk ve yetkinlik, sorunun çözümünde etkili ve tesirli olabilmesinin  ölçüsüne göre belirlenir.

Bu gerekçe tiplerinden her üçü de yerinde hukuki açıdan haklılığa sahiptir. Kuvvetler ayrılığı, ifa edilecek devlet görevlerine göre farklı ağırlığa sahip, çok yönlü bir ilkedir.

Devleti yönetme prensiplerinden olan, hukuk devleti, demokrasi ve hizmet sunan devlet ilkeleri belirli bir devlet görevinin ifası için kuvvetlerin farklı biçimde temasını ve karışmasını gerekli kılmaktadır.

Alışılmış Hukuk devleti ve demokrasinin prensipleri, yasama ve yürütme görevlerinin ifası birbirinden farklı  tutulması ve ayrılmasını gerektirmektedir. Buna karşılık hizmet sunan devlet ilkesi ise; öncelikle ekonomik konularda; hükümet ve idareye karar verme bir ölçüde; keyfiliğe kaçmamak kayıt ve şartıyla, serbestlik  yetkisi tanınmasını gerektirmektedir. Tabiatiyle bu alanda da parlamentonun -yasamanın denetim ve müdahale etme imkanları ve araçları da mevcuttur [8].

Halen yürürlükte olan Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi yönündeki anayasa değişikliği hükümleri , gerekli anayasal ve yasal hukuki düzenlemeler yapılmadan fiiliyatta hemen, bu hukuki düzenlemeler yapıldıktan sonra ise, hukuki olarak devlet egemenliği kullanan bir yürütme organı hükümetle birlikte, bir Cumhurbaşkanı  karşımıza çıkacaktır. Yani iki başlı, her ikisi  Halk tarafından (hükümet kanadı parlamento seçimiyle çoğunluk partisi kanadına mensup Milletvekillerinden  oluşmaktadır) seçilmiş iki organ olarak ortaya çıkacaktır.

Cumhurbaşkanının halk tarafından seçimi ile ilgili Anayasa hükümleri gereğince; Halk tarafından seçilmiş bir Cumhurbaşkanının;

– Seçimle gelmiş TBMM ile ilişkileri,

– TBMM’ince güvenoyu ile göreve başlayan, genellikle çoğunluk partisinden seçilmiş milletvekillerinden oluşan, Bakanlar Kurulu  yani  hükümet ile ilişkileri ve ayrıca Anayasanın ilgili diğer maddelerinin gözden geçirilerek düzenlenmesi gerekmektedir. Şahsen cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi görüşünü kabul etmediğinden, bu düzenlemelerin nasıl olması gerektiği konusunda şu anda görüş bildirmekten  imtina ediyorum.

01 Kasım 2016 Salı ,  saat 11.30

 

Prof. Dr. İbrahim KAPLAN

Türk Hukuk Kurumu Onur Kurulu Üyesi